隋朝颁布新律后，纳言苏威曾多次想再次修改某些条款。内史令李德林说：“当初制定律令时，您为什么不提？现在新律令既已颁行，就应该严格遵守，如果不是有大害于民的条款，是不能轻易更改的。（ 修律令时，公何不言？今始颁行，且宜专守，自非大为民害，不可数更。
隋朝河南道行台后部尚书杨尚希上奏说：“我认为当今郡县多于古代数倍。有的地方不到百里，却设置了几个县；有的户口不满一千，却分别属于两郡管辖。这样致使郡县属官僚佐冗员众多，国家开支逐年增多；差役事吏卒成倍增加，租调收入逐年减少；官吏几乎比黎民百姓还要多，十只羊倒有九个牧人；建立保留重要的官职而废除闲散的官职，把小的郡县合并成为大的郡县。这样，不但国家不用多耗费粟帛俸禄，选拔官吏也容易得到贤才俊杰。（ 窃见当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领。具僚已众，资费日多；吏卒增倍，租调岁减；民少官多，十羊九牧。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤良。）”纳言苏威也建议废郡，隋文帝于是接受了他们的建议，隋朝把郡全都改为州。
十羊九牧官多民少，这就是所谓的本末倒置，必然造成百姓负责沉重，社会矛盾突出。
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